החוקים שלא אוכפים
חוק הנפט 1952 מסדיר את סמכויות המדינה לחלק וגם לפסול רישיונות לקידוח גז ונפט, וגם את הסמכויותיה להוראות על הגברת התפוקה או על הגבלת התפוקה משדות הרישיונות.
אכיפת החוק הייתה מכריחה את זכייני הרישיונות לפתח מאגרים שהתגלו, ולספק שפע של גז במחיר זול לשוק המקומי.
במכתב ששלחתי ליועץ המשפטי לממשלה ב-2013, צוין שמעשיהם של פקידי משרד האנרגיה מחזקים, באופן תמוהה, את כוח המיקוח של בעלי רישיונות הגז מול האינטרס הציבורי.
יותר מזה, לא מספיק שלא אוכפים את החוק, אלא נותנים לזכיינים הבטחות כדי להגביל את יכולת המדינה לאכוף את החוק בעתיד. במכתב לפני עתירה לבג"ץ, צוין כמה מהפגמים העיקרים בשטרי חזקות לוויתן. בין היתר, משתמע מסעיף 8.6 בשטרים שיהיה לזכיינים פטור מסעיפי החוק שמסמיכים את השר להורות על הגברת אספקת הגז למשק המקומי. נמצא בשטרות עוד פגם בסיסי בקביעת תאריך תהילת תוקף החזקות. ע"פ חוק הנפט, תהילת התוקף היה צריך להיקבע ל- 15.12.2011 ולא כפי שנקבע ל- 14.2.2014. לתאריך יש הרבה השלכות, גם על פטורים ממיסים וגם על חובותם של הזכיינים לפתח את המאגר.
מזמן היו צריכים לאכוף את החוק ולפסול את רישיונות לוויתן ואת יתר רישיונות המאגרים שלא נפתחו. בינתיים, גורמים במממשלה מתרכזים על "פירוק המונופול". אם יפרקו אותו לפני שמטילים פיקוח על המחיר, כל הערך שנובע מניצול הציבור ייכנס לכיסים של בעלי המונופול. אם קודם מטילים את הפיקוח (לפי חוק פיקוח מחירים 1998), קרנות הפנסיה של הציבור שיקנו את הרישיונות יוכלו להנות מעליית מחירים בעתיד.
למה לא להיות "פייר" עם יזמי הגז?
זכויות היזמים ניתנו מלכתחילה עם שורה של מגבלות, וכאן כדאי להזכיר את ההיסטוריה של מתן הזכויות. בעוד שכל מדינה אחרת הייתה מפעילה מכרזים פומביים כדי להעניק רישיונות לחיפוש נפט וגז ליזמים פרטיים, מדינת ישראל חילקה במשך שנים רישיונות בחינם, בחשאי, למקורבים. כשממשלת בן-גוריון העבירה את חוק הנפט, היה איזשהו היגיון בשיטת החלוקה בחינם, כי לא היו סימני נפט או גז, ושיטות החיפוש דאז היו מאוד יקרות יחסית. אולם מאז שהומצאו טכנולוגיות של סקירות סיסמיות החיפושים נעשו הרבה יותר מהימנים, ובנוסף, כבר יותר מעשר שנים יודעים שבים התיכון המזרחי אמורות להתגלות כמויות גז גדולות.
ברור שמתן הרישיונות בחינם הווה הפרת אמונים ע"י הממונים על התחום. אבל כפי שמוסבר למטה, מגבלות על זכויות היזמים הפחיתו את רמת ההפקרות.
מה מגבלות הייצוא הכרוכות בזכויות הגז?
לפי חוק, השר רשאי בכל עת לדרוש כי תפוקת הגז תלך לתצרוכת מקומית. הסמכות מונעת מהיזמים להשיג את המימון הדרוש לייצא גז (כגז נוזלי) כי מממנים לא יסתכנו שאיזשהו שר אנרגיה בעתיד יקזז את היצוא. האישור לפי ועדת צמח לייצא סכום נתון של גז יעקוף את סמכויות השרים בעתיד להגביל או לעצור את הייצוא. האישור גם יאפשר ליזמים לדרוש פיצויים אם היצוא יוגבל בעתיד. זאת אומרת, מתן האישור היום מבטיח שהציבור יפסיד (את הטריליון ש"ח תועלת מהגז), גם אם ממשלה עתידית תפנה את הגז בחזרה לצריכת המשק.
מה מגבלות התמחור?
גם לפי חוק (חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996), המדינה יכולה למנוע מסוחר להרוויח "רווחי על", רווחים מונופוליסטים שנובעים מהכוח שלו בשוק. בינתיים הממשלה הפקירה את חובתה בתחום הגז והשאירה לחברת החשמל וללקוחות גז קטנים יותר לסגור את מחיר הגז לבד מול יזמי הגז (קבוצת תמר). נקבעו מחירים שהם פי שלושה או ארבעה מהמחיר שהיה צריך להיקבע תחת פיקוח (מחיר שהיה משאיר רווח נאה אך הוגן ליזמים).
בתור המחשה, חברת החשמל הסכימה לשלם כ-$5.5 ליחידת אנרגיה (mmbtu). המס שיוטל יגיע לכ- $2.5 (מתמלוגים ו"מס רווחי הנפט" שמוטל אחרי פטור של כמה שנים). לכן העלות סה"כ למדינה תהיה כ-$3. פיקוח הוגן היה בקלות מוריד את עלות המדינה ללא יותר מ-$1.5 עד $2, כאשר גם בעלויות כאלה היזמים ירוויחו טוב, כי עלויות הייצור צפויות להיות בערך דולר אחד בלבד (לפי נתונים שהוצגו בוועדת ששינסקי). צריך לציין שמה שנקרא עלות הייצור מכסה את כל העלויות, כולל מרווח רווח, שהקבלן הראשי (נובל אנרג'י) מקבל עבור עבודתו. זאת אומרת, העלות מהווה את המחיר שהמדינה הייתה משלמת על הגז לו המדינה הייתה מוציאה את פיתוח המאגרים לפי מכרזים לקבלני ביצוע – חברות גז – במקום לחלק רישיונות לקבוצות מימון.
דרך אגב, 44 מדינות בעולם נהנות משווקים מקומיים שבהם רוב הגז המיוצר נצרך בתוך השוק. מתוך אלה, 40 מדינות קובעות את מחיר השוק על ידי גוף ממשלתי, בשלוש מתקיימת תחרות עזה המורידה את המחירים לרמת העלויות (ארה"ב, קנדה ואוסטרליה), ובאחת בלבד, מדינת ישראל, הציבור נתון לשליטת מונופול פרטי.
למה לא כדאי למדינה לאשר ייצוא וליהנות מהמסים?
בפועל, המיסוי על הגז נקבע בעיקר לפי הרווח של היזמים, זאת אומרת, כהחזר חלקי על התוספת שהציבור בעצמו משלם מעל מחיר מפוקח. לכן, אין בפועל תמלוגים על ערך המשאב, אלא על מוכנות הציבור להיכנע למחירים מונופוליסטים אותם היזמים קובעים. כאשר אין יצוא, המס מגיע לכדי מחצית מהרווחים המונופוליסטים הנגבים. המלקוד הגדול הוא שהמס על יצוא מוגבל לאותו גובה מס ששולם על יחידת גז בארץ. לדוגמה, אם המס יגיע לכ-$2.5 ליחידה בארץ, סכום זה גם יהווה את המס על כל יחידה שנמכרת בחו"ל, אפילו כאשר הרווח על כל יחידה מיוצאת יכול להיות פי שניים או שלושה מהרווח על יחידה הנמכרת בארץ.¹
לשיטת המיסוי, האמור כביכול לפצות את הציבור על אבדן המשאב, יש כמה השלכות. הראשונה היא שאם הציבור ידרוש פיקוח על המחיר לפי החוק, לא יהיה כמעט שום החזר על היצוא. השנייה היא שאם יאושר יצוא בכמויות גדולות, אז (אחרי התקופה הראשונית שבה היזמים ייהנו מפתור ממיסוי על הרווחים) היזמים בעצמם יורידו את המחיר בארץ למחיר עלות, ויוותרו על רווחי המכירות בארץ, וזאת בכדי ליהנות מפטור כמעט מלא על מיסוי הייצוא. הציבור יקבל גז זול, כפי שהיה צריך להתקבל גם בלי יצוא, אבל בפועל הציבור יקבל את המחיר המפוקח תמורת ויתור על הגז המיוצא.
האם יש שיקולים נוספים?
חלק ניכר מדוח צמח מוקדש להסברים על הדרכים שבהן יצוא יביא לתחרות בשוק המקומי, וזאת מבלי להזכיר את העובדה שההחזר הכספי מיצוא תלוי באופן ישיר בחוסר תחרות מקומית ומחירים גבוהים. בפועל, כפי שהוזכר למעלה, במקום לעודד תחרות, יצוא יבטל את הצורך בתחרות (וגם בפיקוח) כי היזמים יעדיפו לקבל את הגז המיוצא בלי מיסוי.
וועדת צמח גם ציינה השגת "יתירות" כעוד מטרה. משמעות היתירות היא שיש למערכת יכולת לתפקד גם כשיש תקלות, יכולת שמבוססת על קיבולת ייצור יתירה היכולה להחליף בעת הצורך קיבולת ייצור שהפסיק לתפקד. אבל בפועל, הקמה של מספר רב של שדות גז במקביל לא תספק יתירות בזמן שניתנת ליזמים זכות למכור את כל הקיבולת מבלי להשאיר חלק (דרוש חלק ניכר) כקיבולת יתירה. כבר היום, חוסר הפיקוח של המדינה גרם לכך שגם בלי תקלות, ניתן לצפות בוודאות שהיזמים לא יוכלו לעמוד בחוזה מול חברת החשמל ולספק את כמויות הגז שהבטיחו.²
כניסיון נוסף להצדיק את עמדתה, הוועדה בחנה את מדיניות היצוא של כמה מדינות אחרות וקבעה ש-"המדיניות שהוועדה בחרה הינה שמרנית ביותר יחסית לעולם". די לציין שמרביתהמדינות המייצאות גז, מייצאות עודפי ייצור לאחר שרוב צרכי האנרגיה סופקו על ידי משאבי אנרגיה מקומיים. לעומתן, ישראל תמשיך לייבא דלקים יקרים בעת שהיא תייצא את הגז. אמנם, ישנן מדינות אחרות המייצאות גז במקום לשמור עתודות לטווח הרחוק, אך מדינות אלה יהפכו ליבואניות בשנים הבאות, מהפך שכבר הכה בבריטניה לפני כמה שנים. למה ישראל צריכה למהר ולהצטרף לקבוצת היבואנים שיתחרו בעתיד על קניית גז מהמדינות שדואגות לשמור עתודות לטווח הארוך? (הבולטות מביניהן הן קטאר, רוסיה, טורקמניסטן, ניגריה, אירן, עֲרָב הַסָּעוּדִית, והאֶמִירֻיּוֹת העַרְבִיּוֹת, מדינות שאינן נמנות עם ידידותינו הגדולות³).
לסיכום, כל ההתנהלות של הממשלה בתחום הגז מצביעה על הפרה בוטה של חובת הנאמנות לציבור. פקידי המדינה שהתרגלו לחלק את משאבי המדינה בחינם למקורביהם עומדים עכשיו לחלק כמעט בחינם זכות ליזמים שתפגע בכולנו ובעתיד המדינה. האישור יהווה השלב האחרון בתהליך של העברת נכס ציבורי לידיים פרטיות, מבלי שהציבור יקבל תמורה הולמת.
צריכים להתעורר ולעצור את המזימה.
ג'ון קגן
li.gro.liokaepnull@nahtanoj
____________________________
* לפי $18 ל-mmbtu, כפול 36 מיליון mmbtu ל-BTU, כפול 800 BTU. (בתור המחשה, 500 מיליארד דולר שווה ליותר משלושים שנות תקציב המדינה לתחום הביטחון.)
¹ לפי הוועדה, האלטרנטיבות של ייצוא לעומת שמירה ל-20 שנה שוות כאשר מס יצוא יהיה $5 ליחידת אנרגיה, כאשר עלות יבוא תהייה $9 מעבר לעלות הגז בשוק המקומי, וכאשר הריבית במשק היא כ- 3% ריאלי (צמוד למדד). כדי להציג את החישוב הזה, הוועדה התעלמה מכמה עובדות. ראשון, המס הצפוי יהיה כ-$2.5 ולא $5 (ויכול גם לרדת לאפס בהינתן מחיר מקומי "תחרותי"). שני, מחיר היבוא היום קרוב יותר ל-$18 עד $20 ליחידה, שזה $15 עד $17 (ואף $19 בתנאי תחרות) מעל העלות למדינה. לבסוף, היום התשואה הריאלית על השקעה בטוחה מתקרבת לאפס.לפי הנתונים הנכונים, יש כדאיות כלכלית ליצוא רק במקרה שלא יהיה לנו צורך לגז לכמה מאות שנים, ובתנאי שיש וודאות שגז גם אז יהיה זמין במחיר של היום (צמוד מדד).
² טענה נוספת, שקשורה לנושא הייתירות, היא הטענה שבלי אישור (לכמות יצוא נתונה וגדולה) לא יהיה כדי ליזמים לפתח מאגרים נוספים, לפחות לא בקצב שיאפשר רציפות באספקה. http://www.peakoil.org.il/gas-sectorאבל מכיוון שכדאיות כלכלית תלויה רק בהשוואת ההוצאות מול ההכנסות, והמדינה כבר הראתה שהיא מוכנה לשלם $5.5 על גז שעולה כ-$1 לייצר, ברור שאפשר לדרוש מהיזמים להשאיר הרבה "קיבולת יתירה" לפני שאפילו צריכים להסכים להעלת המחיר.
³ לרוב המדינות המייצאות גז היום יש גם שטחים ענקיים לחיפוש גז נוסף, כך והן יכולות להיות יותר אופטימיות מישראל לגבי המשך גילויים חדשים. למדינות כמו אוסטרליה, רוסיה, אינדונזיה, קנדה, ואפילו נורווגיה, שטחי מים כלכליים המתפרסים על שטחים גדולים פי מאה לפחות מגודל המים הכלכליים של ישראל.
